Về một
NỀN DÂN CHỦ
PHÁP TRỊ VIỆT
NAM
Lê Minh Văn
Phần II : VIỆT NAM VÀ CÁC VẤN ÐỀ
CỦA MỘT NHÀ NƯỚC DÂN CHỦ PHÁP TRỊ
Chương 7 : Tản
quyền hành chánh và Phát triển bền vững
A.
Những tính chất đặc thù của chế độ Liên
bang và Tản quyền Hành chánh
1.
Chế độ Liên bang
2.
Tản quyền
* Chế độ địa phương phân quyền
* Vị trí của Vùng trong tổ chức hành chánh
* Quyền hạn của các cơ cấu hành chánh địa phương
B.
Thực tế hành chánh VN và những khả năng
cải tổ
1.
Liên bang hay tản quyền ?
2.
Những định hướng tản quyền có khả năng
thực hiện ở VN
C.
Tản quyền và đề nghị phân vùng
1.
Chỉnh trang lảnh thổ
2.
Ðề nghị phân Vùng gợi ý
A. NHỮNG TÍNH CHẤT ÐẶC THÙ CỦA CHẾ ÐỘ LIÊN BANG VÀ TẢN QUYỀN
HÀNH CHÁNH:
Về phương diện triết học, thể chế liên bang thể hiện tinh thần
đa nguyên.
Song hành với sự phân quyền chiều
ngang giữa các chức năng nhà nước lập pháp, hành pháp và tư
pháp; chế độ chính trị liên bang có khuynh hướng phân bố các
nghiệp vụ chính quyền xuống nhiều cấp địa phương khác nhau. Ở
định nghĩa này thể chế liên bang hoàn toàn khác biệt và đối
kháng với kiểu mẩu nhà nước thống nhất (tập quyền hay tản quyền)
trong việc hành xử thẩm quyền tối thượng.
A1. Chế độ Liên bang
Thường là sản phẩm của hoàn cảnh lịch sử như trường hợp Hoa Kỳ
với 13 tân quốc gia thoát thai từ 13 cựu thuộc địa cùng tranh
đấu dành độc lập. Ðể có sức mạnh hợp nhất thương thảo độc lập
với các nước châu Âu, Liên Hiệp Mỹ đã được thành lập, dẫn đến
chế độ Liên Bang Hợp Chủng Quốc Hoa Kỳ với sự ban hành Hiến Pháp
lịch sử 1787.
Liên bang Ðức cũng thoát thai từ Liên hiệp Bắc Ðức thành lập
năm 1867, trở thành Liên Bang Ðức 4 năm sau. Năm 1933 dưới chế
độ phát xít Hitler, là quốc gia thống nhất, để rồi trở lại chế
độ liên bang năm 1949 dưới áp lực của Ðồng Minh ở cả hai thể chế
chính trị khác biệt Ðông và Tây Ðức. Nhờ đó sau biến cố phá sập
bức tường Bá Linh và việc sát nhập Ðông Ðức vào Tây Ðức, chế độ
liên bang của nước Ðức thống nhất vẫn được duy trì với 16 lander
thay vì 11 như trước.
Liên Bang Thụy Sĩ cũng có hoàn cảnh tương tự. Liên Hiệp Thụy
Sĩ đã tồn tại từ thế kỷ thứ XIII đến thế kỷ thứ XVIII bao gồm 3
tiểu bang và 3 tổng cao nguyên (canton theo nghĩa đặc biệt ở
quốc gia này). Năm 1798 trở thành nước Cộng hòa thống nhất - một
quốc tịch, với cuộc xâm lăng của người Pháp. Năm 1803 Bonaparte
hồi phục chế độ liên hiệp. Năm 1815, toàn bộ 22 tổng được tự do
đã dành lại chủ quyền riêng. Mãi cho đến năm 1848, Hiến pháp mới
được biểu quyết và chế độ Liên Hiệp (confédération) được chuyển
thành Liên Bang (fédération).
Hành trình của thể chế liên bang hầu hết là
những nổ lực tìm cách thống nhất quyền hành từ những chia xẻ
manh mún với mục đích dành lại độc lập như ở Hiệp Chủng Quốc Hoa
Kỳ, hoặc thống nhất lãnh thổ quốc gia như ở Ðức, hoặc để thống
nhất thị trường như trường hợp Thụy Sĩ. Hướng tập quyền đó sẽ
được tiếp nối bằng các nguyên tắc phân quyền giữa Chính phủ Liên
bang và các Chính quyền Bang, thực hiện sự dung hoà cân bằng
giữa thống nhất và dị thể (diversité).
A1a.
Chế độ liên bang tồn tại chủ yếu
trên nguyên tắc phân quyền giữa liên bang và tiểu bang. Về
phương diện lập pháp, Quốc Hội Liên Bang có ưu thế hơn trong
toàn lãnh thổ quốc gia, trong lúc các Quốc Hội Tiểu Bang hoặc
lander chỉ có quyền lập pháp về các vấn đề địa phương. Các
định chế chính quyền bang về các quyền lập pháp, hành chánh và
tư pháp được bảo đảm bởi Hiến Pháp Liên Bang. Trên nguyên tắc,
ở Ðức luật liên bang có ưu thế áp đảo so với luật lander,
nhưng nguyên tắc quyền lập pháp tương tranh cho phép
các bang dành lấy những lãnh vực mà Nhà nước liên bang ít có
thói quen can thiệp vào. Nguyên tắc tương tranh dành ưu tiên
can thiệp cho người nhúng tay đầu tiên trong thực tế đã dẫn đến
một hình thái liên bang hợp tác trong đó các bang có nhiều lợi
thế trong các lãnh vực cùng quyết định với liên bang, vừa ở
những thẩm quyền tự trị riêng biệt. Do đó thông thường nếu không
có sự đồng thuận của các bang, chính quyền liên bang thường bó
tay không làm gì được. Các đại biểu địa phương của các lander
họp thành Bundesrat có hình thức tương tự như Thượng Nghị Viện
Hoa Kỳ. Ngoài ra, một Hội đồng Bất thường thường được triệu
tập dưới quyền chủ tọa của Thủ Tướng Liên Bang bên cạnh các Bộ
Trưởng - Chủ Tịch Bang. Hiến Pháp Liên Bang cũng dự liệu một cơ
quan tài phán trong trường hợp có tranh cải giữa bang và liên
bang. Ðó là Tòa Án Tối Cao ở Hoa Kỳ hay Tòa Án Bảo Hiến ở Ðức,
có nhiệm vụ theo dõi sự tôn trọng hiến pháp và xét xử các
tranh tụng về các tính chất hợp hiến hay không.
A1b. Tính chất chủ yếu của loại hình
chính trị này là Nhà nước liên bang được ủy nhiệm quyền hành
trực tiếp từ quần chúng để cùng với Chính quyền bang ở cấp dưới
quản trị các vấn đề quốc gia và địa phương. Có thể nói Chính phủ
liên bang trong thực tế đã bị cắt tỉa bớt không ít quyền hạn.
Nhưng trong tổng thể quyền lực này, tính chất phân công và phân
quyền đã làm biến mất nơi các tiểu bang những thẩm quyền tối
thượng (souveraineté) và trở thành một cấp địa phương chỉ có
quyền tự trị mà thôi. Chế độ liên bang từ tính chất đó tập hợp
các thực thể riêng lẽ không phải để làm chúng hòa tan trong thể
thống nhất, nhưng là để cân bằng sự thống nhất trong đa nguyên,
đa thể.
Tưởng cũng cần gợi lên ở đây một ý niệm mới về liên bang văn
hóa cùng tồn tại với liên bang lãnh thổ như trường hợp Bỉ. Sự
hiện diện của các Bộ trưởng giáo dục riêng lẽ cho các cộng đồng
ngôn ngữ khác nhau thể hiện tính tự trị của một quần chúng kết
hợp nhau bởi cùng dạng thức văn hóa chứ không phải là sự kết hợp
lãnh thổ của một quần thể cư dân.
A2. Tản quyền :
Cũng bao gồm ý nghĩa một sự phân quyền hàng dọc giữa trung
ương và ngoại vi nói chung thực hiện qua các hình thức:
- Ðiạ phương phân quyền hiện hữu trong tất cả các truyền thống
hành chánh của hầu khắp các chính quyền quốc gia. Ngoại trừ
những trường hợp đặc biệt về tầm vóc quá nhỏ bé. Chính quyền
trung ương cai trị thông qua các chính quyền địa phương trách
nhiệm những hoạt vực hành chánh mà tổ chức và thẩm quyền được
qui định bởi luật pháp. Nền hành chánh địa phương tùy hoàn cảnh
địa lý chính trị khác biệt nhau từ quốc gia này qua quốc gia
khác. Nhưng nhìn chung Xã vẫn là đơn vị hành chánh căn bản. Trên
xã có Quận (liên xã) ở các nước Anh, Ðan Mạch, Ái Nhĩ Lan, Hy
Lạp, Áo, Thụy Ðiển, Na Uy, Hoà Lan, Bồ Ðào Nha. Các nước khác
như Pháp, Ðức,Ý, Tây Ban Nha, Bỉ nền hành chánh địa phương được
chia thành 3 cấp Xã, Tỉnh và Vùng.
- Tản quyền hành chánh được thực hiện nhiều hay ít, rộng hay
hẹp tùy theo truyền thống hành chánh và hoàn cảnh thực tế. Nó
bao gồm hai kỷ thuật:
·
Tản quyền chức năng:
chuyển và ủy nhiệm một phần quyền lực trung ương cho các đại
biểu ở địa phương như Tỉnh trưởng ở VN trước đây và các Préfet
của Pháp hiện tại. Hình thức tản quyền nghiệp vụ cũng
rất phổ biến liên quan đến việc chuyển một phần công vụ thuộc
quyền trung ương ra ngoại vi hay địa phương. Ðó là trường hợp
các Nha Sở cấp Vùng (Cảnh sát, Kinh tế...) ở VNCH cũ, Sở Văn khố
của Bộ Ngoại giao Pháp ở Nantes, hay việc chuyển các trường Ðại
học Bách Khoa đến Palaisau, trường Quốc Gia Hành Chánh về
Strasbourg... Ở Pháp các cơ sở công quyền bao gồm các trường
Đại học và cả các Phòng thương mãi, kỷ nghệ có tư cách pháp nhân
và những thẩm quyền đặc biệt.
·
Tản quyền địa hạt:
khác với hình thái trung ương tản quyền ở phần trên. Tự bản
chất, chia xẻ quyền hành với địa phương là một động tác phân
quyền mặc thị trong đó chính quyền trung ương phải chấp nhận cho
các địa phương có những thẩm quyền tự quản nhất định nhân
danh một định chế công quyền địa phương khác và tách biệt với
nhà nước trung ương, bởi chúng có tư cách pháp nhân và quyền
tự trị về hành chánh và ngân sách tài chánh. Ý nghĩa này bao
gồm trong Luật Cải tổ nền Hành chánh Pháp ngày 22.07.1982 hủy bỏ
phần lớn quyền giám hộ hành chánh, tài chánh của các préfét trên
các Hội đồng địa phương; đồng thời chuyển nhượng hầu hết thẩm
quyền hành chánh từ tay vị đại biểu nhà nước này sang Chủ tịch
hội đồng vùng và tỉnh. Các vị đại diện dân cử này từ đây
có toàn quyền chuẩn bị các quyết định sẽ đưa ra hội đồng,
chủ tọa các cuộc tranh luận, thi hành các nghị quyết, đảm nhận
vai trò chuẩn chi viên, lập ngân sách, hành xử quyền cảnh sát
trong hoạt vực trách nhiệm và quan trọng nhất là quyền điều
khiển các cơ quan hành chánh. Thẩm quyền kiểm soát các hành vi
hành chánh của các préfét cũng bị giới hạn. Mất hẳn quyền giám
hộ trực tiếp, các préfét chỉ còn thẩm quyền kháng cáo, trong
thời hạn 2 tháng, các hành vi được xem là bất hợp pháp trước các
Tòa án Hành chánh mà thôi.
A2a. Chế độ địa phương phân quyền
(tản quyền nói chung) rất khác biệt với chế độ liên bang trước
hết do bản chất pháp lý. Tản quyền (nhiều hay ít) chỉ là sản
phẩm của luật, về tổ chức cũng như thẩm quyền điều hành, để
các cấp địa phương có thể hoạt động hữu hiệu và đạt hiệu năng
hành chánh cao nhất. Trong lúc đó chế độ liên bang được qui
định bởi Hiến pháp. Những định chế tổ chức liên quan cũng có
tính hiến định. Do đó về phương diện pháp lý, một Tiểu bang,
Canton hay Lander có trong tay toàn bộ thẩm quyền về các vấn đề
của họ, kể cả quyền lập pháp trong qui định của Hiến pháp
liên bang. Một vài trường hợp độc đáo là bang Bavière của Ðức
và tiểu bang Texas của Mỹ còn đi xa hơn về quyền tự trị, đã xây
dựng cả những bản hiến pháp riêng. Tuyên ngôn nổi tiếng liên
quan đến 10 tu chính án đầu tiên của Hiến Pháp Hoa Kỳ cũng mượn
từ hiến pháp một vài tiểu bang mà quan trọng nhất là Tuyên Ngôn
Virginie năm 1776... Ngược lại, ở các quốc gia có chế độ nhà
nước duy nhất như Pháp, Anh, Hoà Lan, Ðan Mạch, Luxembourg...các
nghị viện vùng chỉ có thẩm quyền quyết nghị theo nguyên tắc
lập qui hành chánh về các vấn đề địa phương trong khuôn khỗ luật
pháp quốc gia. Hiến Pháp Ðệ Ngũ Cộng Hòa vì vậy dự liệu ở
điều 72 mục 2: "các hội đồng dân cử toàn quyền tự quản các
địa phương trong những điều kiện do luật pháp qui định".
A2b. Về vị trí của Vùng :
trong tổ chức hành chánh, tùy theo truyền thống, có những thẩm
quyền và chức năng khác biệt giữa các nước chiụ ảnh hưởng truyền
thống hành chánh Pháp (tương đối yếu so với trung ương và cả
những địa phương dưới quyền), ngược lại ở các nước theo
truyền thống Ðức cấp vùng đóng một vai trò rất quan trọng và tập
trung trong tay những quyền hạn mạnh mẽ. Những vùng hưởng
qui chế đặc biệt ở Ý và Tây Ban Nha cũng được hiến pháp qui định
cho những thẩm quyền lập pháp về những vấn đề riêng biệt của địa
phương.
Kể từ sau thế chiến thứ hai, vị trí của cấp Vùng ngày càng
quan trọng, do đó sự phân vùng và định chế hoá cấp vùng thành
đơn vị hành chánh địa phương đã trở thành một xu hướng tất yếu ở
hầu hết các quốc gia. Những lý do có thể khác biệt nhau nhưng
nhìn chung nhằm thỏa mản những đòi hỏi ly khai của những sắc dân
thiểu số (và cả đa số ở trường hợp Bỉ về phương diện văn hóa).
Khuynh hướng này rất rõ nét nơi các quốc gia chịu ảnh hưởng
truyền thống hành chánh Pháp. Ở Ý chẳng hạn, để chống lại khuynh
hướng ly khai của vùng Sicile và những đòi hỏi tự trị của các
khu vực ngoại vi khác, Hiến pháp 1947 đã ra tay trước bằng cách
thiết lập các Vùng có qui chế đặc biệt (Sicile,
Sardaigne, Frioul-Vénétie Julienne,Val d'Aoste, Trentin-Haut
Adige) có thẩm quyền tự trị rộng rãi về chính trị và quản trị.
Các Vùng còn lại theo qui chế thường có quyền tự quản hành chánh
và cả quyền lập pháp phụ thuộc. Trường hợp những vùng tự trị đặc
biệt như Sicile, dù được ban cho những thẩm quyền ngoại lệ về
lập pháp; nhưng Nhà nước trung ương vẫn giới hạn thẩm quyền này
thông qua những qui định hiến pháp về qui chế riêng cho vùng).
Ở Tây Ban Nha, Hiến Pháp 1978 cũng đã ban bố qui chế "những
cộng đồng tự trị do hoàn cảnh lịch sử" từ sự hiện hữu của
những đe dọa ly khai của các xứ Basque, Catalogne và cho cả xứ
Galice vì dự kiến. Các xứ này được hưởng những thẩm quyền tự trị
khá rộng rãi.
Ở Pháp, cấp vùng nảy sinh trong thế chiến thứ
nhất do nhu cầu tổ chức kinh tế thời chiến. Ðến thời kỳ chiếm
đóng Ðức, thêm nhu cầu duy trì an ninh trật tự, sau đó đi đến
định chế hoá cuối thời đệ IV đầu đệ V Cộng Hoà do sự phát triển
của chính sách hoạch định kinh tế. Các vấn đề phát triển kinh tế
song hành với tái chỉnh trang lãnh thổ trở nên quan trọng. Năm
1954, Ủy ban Phát triển được thành lập đóng chức năng người đối
thoại chính thức với các nhà chức trách hành chánh. Năm 1955 ban
hành sắc lệnh thành lập những "Vùng Kế hoạch" chuyển thành "Hoạt
vực Vùng" (tất cả 22 đơn vị). Năm 1964 định chế hoá các préfét
vùng bên cạnh bộ tham mưu nhỏ về sau biến thành "Ủy ban Phát
triển Kinh tế Vùng" Co.D.E.R. làm cơ quan tư vấn. Luật 05.7.72
thiết lập Hội đồng Vùng làm cơ quan quyết nghị có chức năng bảo
đảm ngân sách vùng nhằm phát triển kinh tế, xã hội và văn hoá
khu vực. Trước cuộc đại cải tổ hành chánh 1982, cấp vùng vẫn còn
mang qui chế cơ quan công quyền trước khi hưởng qui chế địa
phương phân quyền.
A2c. Về quyền hạn của các cơ cấu hành chánh địa
phương : Nhìn chung không có nhiều khác biệt giữa các
quốc gia phát triển. Các cấp địa phương ngoài những thẩm quyền
được ủy nhiệm chuyên biệt thường phụ trách các vấn đề đô thị
hoá, lưu thông, giao thông chuyên chở và học đường.
Cấp Xã là đơn vị hành chánh căn bản quan trọng nhất.
Phương thức hoạt đông của xã có thay đổi chút ít tùy theo các
truyền thống hành chánh. Ở các xứ Benelux Hành pháp do Quốc
trưởng chỉ định chiếu theo đề nghị của Hội đồng Xã theo kiểu mẩu
hành chánh Pháp cổ. Ở Ðức, nhiều phương thức điều hành khác nhau
giữa các Lander. Ở Bade-Wirtinburg, Rhénanie-Palatinat theo kiểu
Pháp, có nghị viện và hành pháp tập trung tương đối mạnh. Các
bang ở Bắc Ðức theo mẩu Anh với người trách nhiệm hành chánh có
thực quyền hành pháp. Bang Bavière lại chọn kiểu mẩu Bắc Mỹ với
nguyên tắc phân quyền và Thị trưởng do dân bầu trực tiếp. Bang
Hesse lại theo mẩu Benelux với người phụ trách hành pháp chỉ
định...
- Ở Anh, các cấp xã (và quận) được tổ chức
theo qui mô lớn hơn ở lục địa nắm trong tay hai chức năng khác
biệt:
- Hệt như ở Ðức, thi hành các chính sách của chính phủ.
- Bên cạnh đó được ủy nhiệm những quyền lớn hơn nhằm thực thi
các lãnh vực quan trọng về giáo dục, nhà ở và an sinh xã hội.
Tuy nhiên vẫn theo truyền thống hành chánh Anh, sự ủy nhiệm
này mong manh vì những thẩm quyền liên hệ có thể bị qui trách
bất cứ lúc nào, do cơ chế giám hộ chặt chẻ.
Cấp Tỉnh (hoặc Quận ở một số quốc gia) là đơn vị hành chánh
trung gian giữa Xã với Vùng hoặc giữa Xã với Chính quyền Trung
ương. Quyền hạn của Tỉnh không nhất định, tùy theo trường hợp có
bị giám hộ bởi cấp Vùng hay không. Ðối với các siêu Xã (có tầm
vóc và hoạt vực lớn) Tỉnh thường bị tranh quyền về phương diện
đô thị.
Cấp Vùng có những thẩm quyền quan trọng, nhất là với những
vùng hưởng qui chế đặc biệt hoặc tự trị như ở Ý, Tây Ban Nha, Bồ
Ðào Nha. Trong chế độ Liên Bang Ðức, cấp vùng là các Lander sở
đắc những quyền hạn lớn. Các đại biểu Bang trong Bundesrat tuy
chỉ đóng vai trò tư vấn của một Thượng nghị viện nhưng thực tế
họ tham gia tích cực vào đời sống chính trị quốc gia. Ngoài ra
họ còn thi hành chính sách và luật liên bang thông qua bộ máy
hành chánh Bang với một nhân số khỗng lồ lớn gấp 5 lần tổng số
công chức Liên bang. Trong quyền hạn của Lander, họ trực
tiếp giám sát các hoạt động của Quận và Xã dưới quyền, tuy vẫn
tôn trọng tính tự quản thực sự của các cấp này thông qua nguyên
tắc phụ đính về ưu tiên đảm trách các lãnh vực không được xác
định rõ (subsidiarité).
Cấp Vùng ở Pháp có quyền hạn tương đối yếu
đối với chính quyền trung ương và cả với cấp Tỉnh (département)
do thủ tục bầu cử trực tiếp các nghị viên tỉnh cho họ một uy thế
chính trị mạnh và đồng nhất hơn các nghị viên hội đồng Vùng được
bầu theo lối tỉ lệ dựa trên đơn vị Tỉnh.
Luật Cải Tổ Nền Hành Chánh Pháp năm 1982 cũng thiết lập một
định chế Giám sát mới là các Phòng Kiểm toán cấp Vùng,
phụ trách các pháp chế tài chánh, sẳn sàng can thiệp nếu ngân
sách địa phương không được biểu quyết trong thời hạn hợp lệ,
không thực sự cân đối, không dự liệu những phương tiện cần thiết
đáp ứng những nhu cầu chi tiêu khẩn thiết bắt buộc, hay không
thi hành đúng theo các biểu quyết tiên khởi. Phòng cũng có quyền
hạn lập những phán quyết về các ngân khoản chi thu trong kế toán
địa phương.
Sự giám hộ cũng được thực hiện từ Chính quyền Trung ương qua
các đại biểu nằm tại địa phương là các préfét. Nhưng những tranh
tụng pháp lý khởi phát từ chức quyền giám hộ này chỉ thực hiện
sau những tiếp xúc thường là khẩn cấp và gay gắt với các nhà
chức trách hành chánh địa phương (chủ tịch và các hội đồng).
Tưởng cũng nên ghi nhận ở đây một nét đặc
biệt của nền hành chánh địa phương Pháp là Luật ban hành ngày
07.3.83 ấn định những thẩm quyền mới đồng nhất cho cả 3 cấp Vùng
Tỉnh Xã liên quan đến các phương diện hoạch định kinh tế khu
vực, phát triển kinh tế, chỉnh trang lãnh thổ, đô thị hoá, bảo
tồn di sản và thắng cảnh, nhà ở và huấn luyện nghiệp vụ (Ở Cộng
Hòa Liên Bang Ðức, các thẩm quyền toàn bộ về cảnh sát, giáo dục
thuộc về cấp Vùng- các Lander).
B. THỰC TẾ HÀNH CHÁNH VIỆT NAM
VÀ NHỮNG KHẢ NĂNG CẢI TỔ
Ðịa phương phân quyền và tản quyền là những nguyên tắc tổ chức
căn bản của mọi nền hành chánh công quyền. Các quốc gia dù ở thể
chế liên bang hay phân vùng vẫn có khuynh hướng bảo tồn chủ
quyền tối thượng ở Trung ương; nhưng để đạt hiệu năng hành chánh
cao nhất, vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương thường
đặt ra nhu cầu tìm kiếm những nguyên tắc tản quyền hợp lý để các
nền hành chánh địa phương có thể vừa thi hành luật lệ, chính
sách của nhà nước trung ương vừa tự quản thích đáng các vấn đề
nội bộ của mình. Hầu như tất cả các quốc gia đều lấy Xã làm đơn
vị hành chánh căn bản, do đó thẩm quyền tự quản thường có những
nét chung nhất về tư cách pháp nhân và tự trị tài chánh. Cấp
Liên Xã (gọi chung là quận như ở Ðức và Anh) hoặc Tỉnh ở các
nước theo truyền thống hành chánh Pháp là đơn vị trung gian,
cũng đã hiện diện từ lâu đời trong các nền hành chánh. Chỉ có
cấp vùng thể hiện rõ rệt nhất ý niệm tản quyền nhằm đáp ứng
những nhu cầu mới của những xã hội mới và tiến bộ về mọi mặt.
Những khuynh hướng tản quyền vì vậy mang những sắc thái khác
biệt nhau tùy hoàn cảnh chính trị-xã hội riêng của các quốc gia,
để đối phó với tình hình đặc biệt gây ra bởi các đòi hỏi ly khai
lãnh thổ của các sắc tộc như ở Ý, Tây Ban Nha, hoặc tự trị văn
hoá giáo dục nơi các cộng đồng ngôn ngữ Bỉ. Nhưng tản quyền
phần lớn nhắm đáp ứng những nhu cầu phát triển kinh tế và xã
hội.
Ở Việt Nam trước đây các chế độ địa phương
phân quyền cũng đã được thực hiện với các cấp Tỉnh-Thành phố, Xã
là những đơn vị hành chánh căn bản có tư cách pháp nhân và ngân
sách tự trị. Quận chỉ là một đơn vị hành chánh trung gian đại
diện cho thẩm quyền Tỉnh giám sát và điều hợp các Xã dưới quyền.
Cấp Vùng tập trung các nha sở được Trung ương ủy quyền và chỉ
nhằm điều hợp các hoạt động chuyên môn trực thuộc chứ không có
quyền giám hộ đúng nghĩa đối với chính quyền Tỉnh mà Tỉnh Trưởng
là đại diện của Tổng Thống ở địa phương. Tuy nhiên trong khung
cảnh chiến tranh, các chính quyền nói chung thường mang tính
chất các nhà nước quân sự; do đó phân quyền và tản quyền cũng
chỉ nhắm những mục tiêu an ninh lãnh thổ hơn là sự hữu hiệu của
các cơ cấu hành chánh địa phương.
Chế độ Cộng sản với ý niệm chuyên chính của giai cấp còn tệ
hại hơn trong các cố gắng tập quyền toàn trị vào các cấp ủy
đảng đã phá nát các truyền thống hành chánh. Chính phủ Trung
ương chỉ là một tập hợp những trung ương ủy viên trung thành với
chủ nghĩa hơn là lãnh đạo các nghiệp vụ chuyên môn, và chỉ nhắm
thi hành sát sao các chỉ thị nghị quyết của Bộ chính trị và Ban
Bí thư. Ở ngoại vi các Tỉnh đảng bộ và các Thị, Xã ủy trở thành
những sứ quân có những thẩm quyền tuyệt đối, vô giới hạn bao
trùm trên các Ủy ban Nhân dân. Nền hành chánh nếu hiểu theo
nghĩa bao gồm cơ quan quyết nghị (đảng) và hành chánh (ủy ban
nhân dân đóng vai trò thừa hành) vừa mang tính chất tập quyền
triệt để về trung ương ở đầu nảo bộ chính trị bởi tính chất nhất
quán và tuyệt đối của các nghị quyết, vừa mang tính tản quyền
quá rộng rãi đến trở thành tản mạn, nhiều khi bất chấp hiến pháp
và luật pháp nơi các đảng bộ địa phương.
Tổ chức lại nền Hành chánh Việt Nam trong khuôn khỗ một nền
dân chủ pháp trị với những phương hướng tản quyền rộng rãi là
một chủ đề quan trọng.
Ý niệm về hai cơ cấu tổ chức và điều hành của chế độ (chính
trị) liên bang và nền hành chánh tản quyền tuy có những điểm
trùng hợp về phân quyền giữa trung ương và ngoại vi, nhưng thuộc
về hai thể chế chính trị khác biệt mà sự chọn lựa có thể đưa đến
những hậu qủa chính trị hoàn toàn khác nhau. Những thâm cứu
thuộc thẩm quyền chuyên gia của các bậc thức giả sẽ rất cần
thiết cho những thảo luận lập hiến và lập pháp với những quốc
hội tương lai. Ở đây, người viết chỉ có thể trình bày những nét
chính của hai định chế và tổ chức khác biệt; đồng thời những suy
nghĩ gợi ý về thực tế hành chánh Việt Nam và những đường hướng
tản quyền có thể thực hiện được.
B1. Liên bang hay Tản quyền ?
Các chế độ liên bang trên thế giới phát sinh từ những hoàn cảnh lịch sử đặc biệt
trong đó các bang đã hiện hữu từ lâu trước khi có nhà nước
(trường hợp 13 tiểu bang của Hoa Kỳ, các lander của Ðức và các
canton của Thụy Sĩ). Liên bang do đó là thể chế chính trị bắt
buộc phải chọn lựa để hình thành một nhà nước thống nhất trong
cố gắng tập quyền, đồng thời bảo đảm những thẩm quyền tự trị và
tự quản căn bản cho các bang giải quyết tốt đẹp nhất những vấn
đề riêng lẻ của mình. Thời Pháp thuộc nhằm thực hiện âm mưu chia
để trị, người Pháp đã chia cắt nước VN làm 3 Kỳ, ban cho chúng
những qui chế khác nhau. Nhưng đó chỉ là ngẩu cảnh của lịch sử,
mang tính áp đặt từ bên ngoài chứ không hề xuất phát từ ý nguyện
của quần chúng; vì người Bắc, người Trung, người Nam dù mang vài
đặc tính khác nhau do phong thổ, giọng nói, đều chia xẻ chung
một ngôn ngữ, chữ viết , và một nền văn hóa Việt đã trường tồn
qua các biến thiên lịch sử. Tuy nhiên, giữa người Kinh và các
sắc tộc thiểu số (quan trọng nhất là các sắc dân Tây Nguyên và
Việt Bắc) lại có sự cách biệt khá xa về môi trường sống và mức
độ phát triển. Người Việt gốc Khmer không xa cách bao nhiêu với
dân chúng miền đồng bằng sông Cửu Long và đã chứng tỏ qua lịch
sử khá lâu dài một khả năng chung sống hòa bình. Ý thức quốc gia
đã bao trùm tất cả các sắc tộc Kinh và Thiểu số trong suốt
giòng lịch sử. Ðiều kiện Việt Nam không hề có một nét tương hợp
nào với chế độ liên bang. Những khuynh hướng ly khai Nam-Bắc
xuất hiện trong thời gian gần đây ỏ VN xét cho cùng chỉ nảy sinh
từ một ngẩu cảnh đáng buồn của những tương tranh quyền lợi và
quyền lực trong một giai đoạn lịch sử tối tăm mà lý lịch quốc
gia hầu như đã tan biến vì sự ngự trị cùng khắp của những hèn
mọn cá nhân và bè đảng.
Phong trào Fulro xuất hiện dưới thời VNCH có thể do những tác
động đặc biệt của thời cuộc; nhưng ở một phạm trù trong suốt,
nguyện vọng của những sắc tộc người Tây Nguyên đang sống tối tăm
bên lề dòng tiến hoá của dân tộc là hợp lý. Quên lảng số phận họ
dù vô tình hay cố ý là lổi lầm nghiêm trọng của những người có
trách nhiệm và có thể gây ra những hậu quả lịch sử tai hại.
Nhưng hiện tượng FULRO - "Mặt Trận Thống Nhất Giải Phóng Những
Dân Tộc Bị Áp Bức" đã hàm ý trong danh xưng tính quá khích nguy
hiểm cho những giải pháp hòa dịu có thể tìm kiếm được. Cho nên
những gợi ý, nếu có, về một Liên Bang VN trong bối cảnh vô cùng
chao đảo của tình tự dân tộc hiện tại cọng với những nhận thức
chính trị chưa đủ độ chín sẽ làm bùng nổ dây chuyền những khuynh
hướng ly khai, chính đáng và không chính đáng. Sẽ rất không may
cho dân tộc VN nếu một mai thoát khỏi ách độc tài toàn trị
chuyên chính, đất nước lại rơi vào những tranh chấp địa phương,
đòi hỏi ly khai, những âm mưu chia rẽ, kỳ thị Bắc - Nam bên cạnh
những chia rẽ tôn giáo... Chủ nghĩa Liên bang thể hiện một hình
thái tổ chức dân chủ ở một trình độ cao, và có nhiều khả năng
làm xuất hiện những xã hội dân sự chính đáng. Nhưng với một điều
kiện chủ yếu phải thể hiện được nguyện vọng về một lý lịch quốc
gia đại diện bởi nhà nước thống nhất ở trung ương. Ðó là hành
trình tập quyền cho những vùng thuộc địa trở thành những tân
tiểu bang manh mún thời lập quốc Hoa Kỳ, hoặc do hoàn cảnh thăng
trầm của lịch sử bị xé thành từng mảnh như trường hợp Ðức
quốc...Phân tích như vậy để thấy rằng ý niệm liên bang không hề
trùng hợp với hiện trạng VN và tiến trình hình thành của nó cả
về hai phương diện nội tại lẫn khách quan...
Chỉ có vấn đề có thể phải đặt ra là những quốc hội VN tương
lai sẽ phải cứu xét cặn kẽ một qui chế đặc biệt cho các vùng
Tây Nguyên, Việt Bắc, trong khung khỗ hiến pháp và dưới quyền
giám hộ của một định chế hiến pháp có thể gọi là "Hội Ðồng
Phát Triển Quốc Gia" với mục đích giúp các sắc tộc thiểu số
điều hành hiệu quả các vấn đề phát triển dân trí, dân sinh, văn
hoá, chỉnh trang lãnh thổ; bảo đảm một sức phát triển nhanh về
kinh tế hầu thu ngắn cách biệt với các miền trù phú khác của đất
nước. Các phần đất còn lại nên được tập hợp thành những Vùng dựa
trên những định chuẩn liên địa có những điều kiện địa lý nhân
văn gần giống nhau, những tài nguyên bổ trợ, và tiềm lực cọng
sinh phát triển hiệu qủa nhất. Vấn đề phân Vùng đòi hỏi những
công trình nghiên cứu công phu, cặn kẻ, lâu dài liên quan đến
các khía cạnh kinh tế, văn hóa, xã hội, nhân văn; về mọi mặt tổ
chức cũng như, thẩm quyền điều hành. Quan trọng nhất vẫn là vấn
đề kiểm soát, giám hộ của Nhà nước trung ương trong khuôn khỗ
luật pháp quốc gia qui định. Những định hướng lớn của công
trình cải tổ sẽ được định chế hoá bởi Hiến Pháp; vì vậy tùy
thuộc khả năng những nhà lập hiến và lập pháp khai sáng nền dân
chủ tương lai. Một vài ý niệm rất dễ nhận ra có thể dùng làm
tiền đề cho đề nghị hợp lý này là một miền Ðông Nam Phần có
những đặc tính, sắc thái địa lý, nhân văn và nhu cầu phát triển
không giống miền Tây Nam hay miền Ðồng Bằng Sông Cửu Long. Phong
thổ, địa hình và giọng nói, từ đó khởi phát những yếu tố phát
triển cũng khác nhau giữa các miền Bắc, Trung và Nam Trung
Nguyên Trung Phần chia cách nhau bởi đèo Hải Vân và đèo Cả. Cũng
thế, miền Châu thổ Sông Hồng không giống miền Trung Du, khác với
miền Tây Bắc Sơn La, Lai Châu và Ðông Bắc dồi dào hầm mỏ, bến
cảng, thắng cảnh trãi dài từ Hải Phòng lên Quảng Ninh, Cẩm
Phả...
B2.
Những định hướng về
tản
quyền có khả năng thực hiện được ở VN:
B2a. Những nhà nước vẫn luôn
luôn quan trọng và đóng vai trò quyết định.
Cho dù một hướng dân chủ
hoá nào cũng phải thông qua sự phát triển đúng tầm mức của những
xã hội dân sự, nhưng những xã hội ấy không bao trùm trong khuynh
hướng áp đảo hoặc triệt tiêu nhà nước mà ngược lại chỉ đóng vai
trò bổ trợ để đảm nhận những chức năng phát triển kinh tế, xã
hội, văn hóa mà chính quyền không nên và không thể can thiệp
vào. Vai trò của nhà nước (và chính quyền trung ương ở trường
hợp liên bang) trên lý thuyết ngày càng thu hẹp trong tiến trình
dân chủ hoá cao độ. Trong thực tế, ngoài những lãnh vực tuyệt
đối dành riêng như quốc phòng, nội vụ, tiền tệ và cả giáo dục,
các Nhà nước của những quốc gia dân chủ tiến bộ nhất lại chứng
tỏ khuynh hướng can thiệp ngày càng nhiều vào các lãnh vực kinh
tế xã hội song hành với sự phát triển tối đa các hoạt động của
xã hội dân sự. Ở những nước đang phát triển, vai trò của Nhà
nước càng quan trọng hơn trong bối cảnh toàn cầu hoá hiện tại,
khi mà các công ty đa quốc gia đang nắm trong tay sinh mạng của
nhiều nền kinh tế. Trong một chừng mực nào đó, nếu các nhà nước
sở tại không triển khai được những can thiệp đúng hướng, quyền
lợi quốc gia chắc chắn sẽ bị phương hại. Trường hợp những con
rồng Ðông Á đã chứng tỏ khuynh hướng và khả năng đó. Các nhà
nước Mể Tây Cơ, Ba Tây... cũng không thể làm khác được!
Giữa bối cảnh thế giới của những năm 2000, Nhà Nước VN sẽ còn
phải làm những nổ lực tối đa để đưa đất nước cất cánh theo những
con rồng, con cọp lân bang nếu không muốn bị tụt hậu vĩnh viễn.
Vấn đề hành chánh nội trị do đó sẽ đóng vai trò quyết định cho
những bước nhảy vọt. Tản quyền rộng có kiểm soát cho các Vùng
đảm trách lấy công tác chỉnh trang lãnh thổ để đô thị hoá, nâng
cao dân trí hỗ trợ quyết định cho sự phát triển vùng và quốc gia
là định hướng cốt tủy. Các vấn đề nội bộ như giao thông, công
chánh, an sinh xã hội, nhà ở, hợp tác xã, giáo dục phổ thông và
cảnh sát (lưu thông, giữ gìn trật tự) trong lãnh thổ Vùng thuộc
thẩm quyền quyết nghị của các nghị viện và sẽ do các nhà chức
trách hành chánh Vùng thực hiện.
Cũng nên để cho những vùng có qui chế đặc biệt như Tây Nguyên,
Tây Bắc và Ðông Bắc có thẩm quyền lập qui rộng rãi về các vấn
đề riêng biệt liên quan đến các tòa án phong tục các cấp
vùng, tỉnh, quận hoặc liên quận, về văn hóa sắc tộc, tổ
chức giáo dục phù hợp nhất với phong tục tập quán của họ; nhằm
bài trừ những mê tín hủ tục và đặt những hướng tiến hóa, hội
nhập dần vào đời sống văn hóa của quốc gia. Những thẩm quyền này
phải tuyệt đối tôn trọng tinh thần của Hiến Pháp Quốc Gia về mục
đích phát triển sắc tộc, và phục tùng những phán quyết của cơ
quan Bảo hiến tối cao trong trường hợp có tranh tụng với các
định chế giám hộ.
Việc kiểm soát do đó nên được định chế hoá thế nào để khỏi
phương hại đến những thẩm quyền tự trị tự quản của các vùng;
đồng thời điều hướng, hỗ trợ cho các vùng có thể phát triển được
khá đồng đều trong những điều kiện khả hữu là một vấn đề vô cùng
quan trọng chưa thể lạm bàn được lúc này. Nhưng kinh nghiệm về
các phương thức kiểm soát của chính quyền trung ương của các
nước tiên tiến có thể được nghiên cứu rút tỉa như kiểu giám hộ
hành chánh ở các quốc gia có nhà nước tập quyền Hòa Lan, Hy
Lạp..., giám hộ tài chánh như ở Anh, Bồ Ðào Nha có thể chọn làm
chuẩn mực (kể từ năm 1990, nước Anh đã trở lại công thức trung
ương tập quyền đáng kể và kiểm soát khá chặt chẽ các cơ chế địa
phương, nhất là về phương diện tài chánh). Ở Pháp chế độ giám hộ
pháp lý được thực hiện qua các đại biểu vùng (préfet) và pháp
chế tài chánh thông qua phòng kiểm tóan.
Vấn đề tương trợ tài chánh giữa các vùng giàu nghèo khác nhau
cũng nên được khảo sát cặn kẽ. Kinh nghiệm Ðức sau thống nhất
với gánh nặng của các bang giàu phải chi viện cho những bang quá
nghèo của Ðông Ðức cũ đang có nguy cơ làm tan vở tính đoàn kết
quốc gia và đảo lộn các tương quan kinh tế-xã hội.
B2b. Phát triển trong điều kiện
khả hữu của từng vùng là một vấn đề then chốt của lý do
phân vùng. Nếu một vùng nghèo khó, hẻo lánh, ít tài nguyên cứ
trông chờ những chi viện của trung ương để thoả mản trước hết
những chi tiêu công cọng (chưa nói tới chi tiêu kinh tế), gánh
nặng sẽ đè lên vai những vùng khác cứ phải đóng góp cho chính
quyền trung ương. Và nếu tình trạng đó cứ tiếp tục kéo dài hơn
một thời hạn cho phép, khả năng phát triển vùng sẽ không còn cơ
hội hiện thực nữa.
- Quan trọng nhất vẫn là vấn đề khả năng quản trị của các nghị
viện và chính quyền Vùng nhằm khai thác tối đa những điều kiện
môi sinh hiện có, những tài nguyên chìm nổi, những khả năng
khiển dụng... Tự trị luôn kèm theo ý nghĩa tự quản trong niềm
tự tin vào chính mình, trông cậy vào chính mình trước khi
yêu cầu sự trợ giúp của trung ương hoặc vay mượn tài chánh từ
các vùng khác. Những khó khăn lúc đầu sẽ làm nảy nở sáng kiến,
từ đó phát huy kinh nghiệm tổ chức và điều hành vẫn là chìa khóa
của mọi sự phát triển.
- Sự trợ giúp của Trung Ương thông qua "Hội Ðồng Phát Triển
Quốc Gia" không phải là những chi tiêu vô bổ để lấp đầy
những khoảng trống chi tiêu hành chánh và những chương trình
công cọng mà phải là những nghiệp vụ đầu tư vào những căn bản
phát triển. Ví dụ giúp huấn luyện nhân sự chỉ huy, những kỹ
thuật cao, những ngành nghề cần thiết mà vùng không đảm trách
được...
Những khoản chi viện đầu tư đó của trung ương phải nằm
trong một kế hoạch phát triển toàn bộ quốc gia dưạ trên
những sự trao đổi, tái đầu tư giữa các vùng. Kế hoạch nếu được
vạch ra tinh tế, chính xác, hợp lý sẽ không phiền nhiểu quá đáng
vào các không gian tự quản của vùng mà ngược lại biện minh cho
sự cần thiết của nhà nước như đã trình bày ở phần trên.
B2c. Phát triển dựa trên những chương trình chỉnh
trang lãnh thổ Vùng một cách hợp lý: Trong thực tế VNCH cũ, tản
quyền đã được thực hiện ở cả 3 cấp vùng, tỉnh, xã. Nhưng đó chỉ
là một sự tản quyền bề mặt. Ngoài cấp Vùng được thiết lập để hỗ
trợ cho an ninh chiến lược, các cấp Tỉnh, Xã đều có các cơ cấu
dân cử là các Hội Ðồng Tỉnh, Thị, Xã. Vì những lý do an ninh
chính trị, Tỉnh, Thị Trưởng do Tổng Thống bổ nhiệm; nhưng ở cấp
xã, Xã Trưởng do dân cử qua Hội Ðồng Xã. Nhìn hình thức, đó là
một tiến bộ đáng kể trên đường dân chủ hoá, và trên nguyên tắc,
họ sẽ phục vụ dân chúng hữu hiệu hơn do yếu tố dân cử. Thực tế
là mục tiêu này của cuộc cải tổ hành chánh thời ấy đã thất bại.
Chỉ những xã lớn nằm trong vòng đai kiểm soát an ninh của chính
quyền là những cuộc bầu cử diễn ra tương đối vô tư và công bằng.
Ða số kết qủa bầu cử do chính quyền địa phương quyết định. Việc
cử xã trưởng trong số hội viên đắc cử cũng thế.
Một nhược điểm quan trọng khác của luật cải tổ hành chánh là
thiếu điều nghiên nên xa thực tế, gây lãng phí. Dù luật có dự
liệu mức độ lớn nhỏ của xã để qui định số hội viên tương ứng,
nhưng những điều khoản này quá tổng quát, có tính khái quát toàn
quốc. Trung ương không biết được ở vùng Cao Nguyên Trung Phần
vẫn tồn tại những xã mà dân số thống kê được từ lâu lắm chỉ còn
trên giấy tờ. Chiến tranh đã xé nát những xã ấy, dân chúng lánh
nạn hoặc phiêu bạt kiếm sống ở nơi khác, chỉ còn già lão ở lại.
Thế nhưng quyết định bầu cử vẫn phải thi hành. Các chính quyền
địa phương sở tại đã rất vất vả để tuyển mộ cho đủ số ứng cử
viên tối thiểu. Vấn đề mù chữ cũng là một trở ngại không nhỏ.
May mắn lắm là trong số hội viên đắc cử có thể tìm được một vị
dân cử nắn nót được vài chữ a, b... để ký tên trên những giấy tờ
cần thiết!
Do đó đối với những vùng hẻo lánh ở nông thôn, Tây Nguyên,
Việt Bắc, chỉnh trang lãnh thổ trở thành một vấn đề cốt lõi, căn
bản của mọi vấn đề. Không tập hợp những xã nhỏ và quá nhỏ thành
những xã có qui mô thích hợp; không định cư họ trên những địa
bàn sinh sống và canh tác thích hợp sẽ không có vấn đề phát
triển và đô thị hoá để thực hiện dân chủ, không có phát triển
dân trí, dân sinh và nhân phẩm.
Chỉ có những nghị viên hội đồng vùng sinh đẻ và lớn lên tại
chỗ mới thấu hiểu hết mọi nguyện vọng của dân chúng họ và những
nhu cầu thiết thân liên quan đến nhiều vấn đề phức tạp của chỉnh
trang lãnh thổ để có thể đem lại cơm no áo ấm và một đời sống
xứng đáng cho những tầng lớp quần chúng mà họ đại diện.
C. TẢN QUYỀN VÀ ÐỀ NGHỊ PHÂN VÙNG
C1. Chỉnh trang lãnh thổ :
Chính quyền Cộng Sản VN hiện tại đang phải đối phó một cách
khó khăn với tình trạng phát triển của những không gian mất cân
đối do mức độ ưu đãi của thiên nhiên một phần và mặt khác hậu
qủa của những khác biệt chính trị-xã hội của quá khứ. Trên một
quan điểm nhận xét khách quan, những cố gắng của chính quyền
muốn thăng bằng sự phát triển giữa các vùng là bước đi đúng
hướng. Theo ký giả J.C.Pomonti của tờ Le Monde, thực tế phát
triển VN từ ngày mở cửa là miền Nam, nhất là khu vực thành phố
HCM-Vũng Tàu lúc đầu đã thu hút đến 80% những đầu tư ngoại quốc.
Kể từ 1988, 50% những đầu tư được thực hiện ở miền Nam, 15% ở
miền Trung và 35% ở miền Bắc (đặc biệt tập trung trong khu tam
giác Hà Nội-Hải Phòng-Quảng Ninh). Với một xuất số phát triển
lên đến 15% khu vực thành phố Hồ Chí Minh đã nâng lợi tức hàng
năm tính trên đầu người đến 900 USD cao gấp 3 lần lợi tức bình
quân quốc gia. Từ 1990 với sự lưu tâm đặc biệt của chính quyền
Hà Nội vì lý do chính trị, Khu vực Thủ đô đã phát triển với nhịp
độ từ 11 đến 14% mỗi năm, lợi tức đầu người tăng gấp đôi, khoảng
600 US$. Trong lúc đó hơn 12 triệu dân miền Trung hầu như bị bỏ
quên trong nghèo đói, lợi tức bình quân chỉ khoảng 1/10 của
người dân khu vực thành phố HCM. Ðể tránh một sự mất quân bình
quá đáng có thể dẫn đến sự đổ vở với cảnh tháo chạy của nông dân
nghèo đói miền Trung, chính quyền Hà Nội đã có kế hoạch thiết
lập một cực phát triển ở vùng Ðà Nẳng. Thêm vào đó, khu "tam
giác phát triển" Hà Nội-Hải Phòng-Quảng Ninh có thể thu hút thêm
nhiều đầu tư ngoại quốc, tạo xuất số phát triển nhanh hầu có thể
theo kịp miền Nam.
Về phương diện địa lý và tổ chức lãnh thổ quốc gia, ta dễ dàng
nhận thấy những không gian không đồng đều và những đặc tính
thiên nhiên, tiềm năng kinh tế thay đổi đột ngột từ vùng này qua
vùng khác, từ tỉnh này qua tỉnh khác do hình thể trãi dài theo
biển đông và cấu trúc đa dạng của núi đồi. Sự phân chia thành 3
miền Bắc, Trung , Nam từ thời Nguyễn và đô hộ Pháp không còn
thích ứng nữa với hoàn cảnh địa lý chính trị kinh tế hiện tại.
Trãi qua thời kỳ chiến tranh, phong trào di cư 1954 và chính
sách di dân của chính quyền cộng sản sau 75, khoảng 800000 người
đã di cư vào Nam đổi lại 200000 tập kết ra Bắc sau hiệp định
Genève; và gần 4 triệu người đã di dân kinh tế từ 1975 đến 1989
(theo Roger Brunet - le VN, émergence d'un nouveau dragon in
Asie du Sud Est - Océanie – NXB. Belin Reclus). Ðất nước từ đó
hình thành hai cực phát triển là vùng Châu thổ Sông Hồng với khu
phát triển Hà Nội-Hải Phòng-Cẩm Phả, Hòn Gai đối lại với cực Nam
giàu có về lúa gạo và khu vực công nghệ-thương mãi rất phát
triển Sài Gòn-Chợ Lớn-Biên Hoà-Vũng Tàu-Bà Rịa. Miền Trung hầu
như bị tách ra bên lề phát triển và trở thành vùng độn giữa hai
cực phát triển nói trên. Dù khu vực khá phồn thịnh Quảng Nam-Ðà
Nẵng đang làm gạch nối giữa hai vùng và kế hoạch xây dựng nhà
máy lọc dầu ở Quảng Ngãi, tính chất thu hút kinh tế của cực phát
triển này không được thuyết phục lắm ngoại trừ khả năng quốc tế
xây dựng cây cầu thứ hai bắc qua sông Mékong ở Savannakhet, cảng
Ðà Nẳng sẽ trở thành hậu cứ của Lào ra biển Ðông; và quan trọng
hơn, nếu dự án Southern Sea Board của Thái Lan tiếp chuyển giao
thông giữa Ấn Ðộ Dương và Vịnh Thái Lan qua eo Kra và xây dựng
con đường sắt nối tới Cam Ranh còn có thể trở thành hiện thực,
thì cảng này và vùng duyên hải Nam Trung Phần sẽ tìm lại vị thế
then chốt ở trung tâm những con đường hàng hải sầm uất nhất thế
giới. Chính sách chỉnh trang lãnh thổ của nhà nước ở miền Trung
cọng với những cơ may quốc tế sẽ cứu vãn và giúp cho miền đất
cằn cổi này tìm được vị thế của mình trong việc xây dựng lãnh
thổ và phát triển quốc gia.
C2. Ðề nghị phân vùng gợi ý:
Căn cứ vào các đặc tính đồng nhất của cấu trúc địa lý, khả
năng giao thông, tổ chức kinh tế, yếu tố sắc tộc...các giáo sư
Vũ Tự Lập và Christian Taillard trong Atlas du Vietnam - Nxb
Reclus- Documentation Française- đã đề nghị khả năng gom 53
tỉnh (nay là 61 tỉnh) thành 13 Vùng Phát Triển:
C2a. 5 vùng ở miền Bắc:
- Hà Nội, thủ đô lịch sử.
- Ðồng bằng sông Hồng và vùng trung du bao
quanh gồm các tỉnh Hải Hưng, Thái Bình, Hải Phòng, Hà Nam Ninh,
Hà Sơn Bình, Vỉnh Phú, Hà Bắc có thế mạnh kết hợp nông nghiệp,
công nghiệp nhẹ, cây chuyên canh như trà, cà phê...
- Vùng Ðông Bắc bao gồm các tỉnh Bắc Thái, Lạng Sơn, Quảng
Ninh tập trung công nghiệp nặng và hầm mỏ.
- Vùng núi Việt Bắc Hà Tuyên, Cao Bằng dồi dào các loại cây
chuyên canh công nghiệp.
- Vùng núi tây Bắc HoàngLliên Sơn, Lai Châu, Sơn La dồi dào
các nguồn thủy điện và các loại cây trồng đa dạng.
C2b. Miền Trung bao gồm 4
vùng:
- Vùng Bắc Trung Phần bao gồm Thanh Hóa, Nghệ
An, Hà Tỉnh, nông nghiệp phụ trợ cho cực phát triển Hà Nội- Hải
Phòng.
- Vùng Trung Trung Phần bao gồm các tỉnh Quảng Bình, Quảng
Trị, Thừa Thiên-Huế, Quảng Nam-Ðà Nẵng, Quảng Ngãi, Bình Ðịnh và
Phú Yên với khả năng công nghiệp ở khu vực Ðà Nẵng và nông
nghiệp ở khu vực Bình Ðịnh, Tuy Hòa.
- Vùng Nam Trung Phần Khánh Hoà-Cam Ranh, Thuận Hải giàu về
ngư nghiệp, sản xuất nước mắm (Phan Thiết) và khu vực kỷ nghệ
tương lai chung quanh phi trường Cam Ranh.
- Vùng Tây Nguyên bao gồm các tỉnh Kontum, Pleiku, Ban Mê
Thuột, Lâm Ðồng, Ðà Lạt với khả năng trù phú cho việc phát triển
các nông trường và các loại cây công nghiệp, trà.
C2c. Miền Nam gồm 4 vùng:
- Vùng Sài Gòn-Chợ Lớn, Biên Hoà, Bà Rịa, Vũng Tàu là trung
tâm công nghiệp và thương mải hàng đầu của cả nước.
- Vùng Ðông Nam Phần bao gồm các tỉnh Ðồng Nai, Sông Bé, Tây
Ninh dồi dào cây công nghiệp như cao su, các vườn cây ăn trái.
- Vùng Châu thổ sông Cửu Long bao gồm các tỉnh Long An, Tiền
Giang, Bến Tre, Cửu Long, Ðồng Tháp, An Giang, Hậu Giang là vựa
lúa của cả nước.
- Vùng duyên hải Cực Nam Nam Phần bao gồm các tỉnh Minh Hải và
Kiên Giang giàu có về tôm cá và công nghiệp chế biến hải sản.
Trên đây chỉ là một sự phân vùng gợi ý. Một công trình chỉnh
trang lãnh thổ hoàn bị đòi hỏi một cái nhìn toàn bộ về phát
triển và những dữ kiện thống kê chính xác với những công trình
thâm cứu lâu dài, khách quan.
Người viết quan niệm những vùng nên được phân bố rộng rãi hơn
để giảm nhẹ bộ máy hành chánh và hội đủ những không gian phát
triển. VN có thể tổ chức thành 6 vùng và 3 trấn (hay đặc khu)
như sau:
C2d. 3 Vùng và Trấn ở miền Bắc:
- Trấn Tây Bắc bao gồm các tỉnh Phú Thọ, Yên Bái, Lao Cai, Sơn
La, Lai Châu, Hòa Bình và các quận miền núi của Thanh Hóa tập
trung đa số dân Mường, Thái, Mong (khoảng trên 2 triệu), có thế
mạnh về thủy điện và du lịch.
- Trấn Ðông Bắc bao gồm các tỉnh Hà Giang, Tuyên Quang, Vỉnh
Phúc, Cao Bằng, Bắc Cạn, Thái Nguyên, Lạng Sơn, Bắc Giang, Quảng
Ninh, nơi tập trung đông đảo các sắc dân Tày, Nùng, Mong
(H'mông), Dao... khoảng trên 3 triệu người, dồi dào các loại cây
trồng đa dạng, khoáng sản, công nghiệp nặng và du lịch.
- Vùng Châu thổ Sông Hồng bao gồm Hà Nội, Việt Trì, Hà Tây, Hà
Nam, Hải Phòng, Hưng Yên, Hải Dương, Bắc Ninh, Thái Bình, Nam
Ðịnh, Ninh Bình tập trung các ngành công nghiệp cao, các khu chế
xuất...
C2e. 3 Vùng và Trấn miền Trung:
- Vùng Bắc Trung Phần gồm các tỉnh Thanh Hóa, Nghệ An, Hà
Tỉnh, Quảng Bình, Quảng Ttrị, Thừa Thiên-Huế, Quảng Nam-Ðà Nẳng,
nơi tập trung các thắng cảnh tạo thành cụm du lịch Huế, Ðà
Nẳng-Hội An, Bến Hải, Phong Nha (Quảng Bình), và công nghệ biển
trong tương lai.
- Vùng Nam Trung Phần bao gồm các tỉnh Quảng Ngãi, Bình Ðịnh,
Phú Yên, Khánh Hòa-Nha Trang-Cam Ranh, Ninh Thuận, Bình Thuận có
thế mạnh về du lịch, hải sản, hải vận (và khu kỷ nghệ chung
quanh phi trường quốc tế Cam Ranh trong tương lai)
- Trấn Tây Nguyên bao gồm các tỉnh Kontum, Gia Lai, Ðắc Nông,
Ðắc Lắc, Lâm Ðồng, nơi tập trung hơn 1 triệu dân thiểu số Ba Na,
Gia Rai, Ê đê (Sê đàng), Chu Ru, Kôhô, Hơre...có khả năng sản
xuất thủy điện và các loại cây công nghiệp đa dạng.
C2f. 3 Vùng miền Nam:
- Vùng Sài Gòn-Chợ Lớn-Gia Ðịnh và Vủng Tàu, trung tâm công
nghiệp, thương nghiệp và kỹ nghệ của VN.
- Vùng Ðông Nam Phần bao gồm các tỉnh Bình Phước, Bình Dương,
Tây Ninh, Ðồng Nai, Bà Rịa, vùng trọng điểm các đồn điền cao su,
lâm sản và cả thủy điện.
- Vùng Ðồng Bằng Sông Cửu Long bao gồm các
tỉnh Long An, Tiền Giang, Bến Tre, Vĩnh Long, Cần Thơ, Trà Vinh,
Sóc Trăng, An Giang, Ðồng Tháp, Kiên Giang, Cà Mau, vựa lúa của
cả nước, và nguồn sản xuất ngư, hải sản, các loại cây ăn tráị...
Ba Trấn (đặc khu) Tây Bắc, Ðông
Bắc và Tây Nguyên do địa thế chiến lược và bao gồm nhiều sắc dân
thiểu số khác biệt, các tổng trấn quân sự được trao quyền rộng
rãi trong trường hợp có chiến tranh với các lân bang.
Nhìn chung, các vùng Bắc, Nam Trung Phần, và hai trấn Tây
Nguyên, Tây Bắc tương đối nghèo hơn các vùng khác; do đó "Hội
Ðồng Phát Triển" có thể tập trung đầu tư về công nghiệp biển như
kỷ nghệ đóng tàu (đánh cá và các tàu lớn phục vụ các tuyến hàng
hải thương thuyền, có khả năng chuyển qua sản xuất chiến hạm
trong thời chiến), hải vận, hải sản ở hai vùng duyên hải miền
Trung; xây dựng các đường giao thông và ưu tiên đầu tư về thủy
điện hoặc các công, nông trường nhằm phát triển vùng Tây Nguyên.
Các vùng giàu có như Vùng Ðồng Bằng Sông Hồng, Ðồng Bằng Sông
Cửu Long hay vùng Sài Gòn và phụ cận có thể đầu tư, giúp đở các
trấn Tây Bắc hay miền Ðông Nam Phần phát triển trong tương quan
hai bên cùng có lợi .
Cũng vì các nhu cầu văn hóa, sắc tộc, các quận huyện miền núi
có đa số người dân tộc sinh sống của các tỉnh lân cận thuộc các
vùng khác nên được phân bố lại, sát nhập vào các Trấn.
Gạt qua một bên những hậu ý chính trị, nhìn chung kế hoạch tái
cân đối sự phát triển quốc gia mà Nhà nước VN đã bắt đầu xúc
tiến là công việc cấp bách và bắt buộc phải thực hiện song hành
với kế hoạch cải cách hành chánh. Sự chỉ đạo quá chuyên chính
của Nhà nước xã hội chủ nghĩa hiện nay về phương diện kinh tế
chỉ có thể đưa đến những "công trình thế kỷ" tốn kém, khoa
trương, mất cân đối cở thủy điện Sông Ðà hay đường dây cao thế
Bắc-Nam hoặc đường Xa Lộ Trường Sơn; hoặc phi kinh tế như nhà
máy lọc dầu Dung Quất.
Phát triển toàn bộ một quốc gia bao gồm một xã hội mở rộng về
mọi mặt. Trước tiên là thúc đẩy những mơ ước về sự thịnh vượng
của quốc gia và ấm no của cá nhân con người, từ đó tạo cơ hội
đồng đều cho mọi công dân tham gia, đóng góp. Ngược lại một
chính quyền xứng đáng phải có khả năng đem lại tiến bộ và hạnh
phúc cho toàn bộ quần chúng đã tín nhiệm họ qua lá phiếu.
Phát triển một quốc gia cũng không phải chỉ là những con số
thống kê khô khan về xuất số tăng trưởng, sản lượng gộp quốc nội
hoặc lợi tức thu nhập từng đầu người tính từ tổng sản lượng quốc
gia. Mà là một cái nhìn toàn bộ về khả năng đóng góp của dân tộc
cho sự thăng tiến đất nước, bên cạnh những gì tốt đẹp nhất mà
nhà nước có thể thực hiện nhằm phục vụ tối đa cho phúc lợi của
quần chúng. Hiểu theo nghĩa đó thì siêu cường số 1 thế giới Hoa
Kỳ còn phải chạy theo Canada và cường quốc kinh tế Ðức của Châu
Âu còn phải thay đổi các cơ chế xã hội của họ để có thể cung ứng
những điều kiện sống tốt đẹp cho dân chúng Ðức như Na uy chẳng
hạn (năm năm liền được xếp hạng 1 thế giới theo đánh giá của
chương trình LHQ về những chỉ số phát triển con người).
Mô hình chính quyền VN hiện tại không thể đáp ứng những điều
kiện ấy. Cho nên cuộc đấu tranh dân chủ hoá phải được tiếp tục
trong chiều hướng thiết lập những định chế hiến pháp thích hợp
với những điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội Việt Nam; và dự
phóng một hướng tản quyền rộng rãi như đã phân tích và đề nghị.
- Hết Chương VII
-
Xem tiếp
Chương VIII :
Cấu trúc chính trị Dân chủ: đảng phái và bầu cử
|
